Contravenciones: esos “pequeños delitos”.

por Alejandro Freeland

Se nos presentan casi tímidamente, con nombres que no impresionan – “contravenciones”, “faltas”-, pero lo cierto es que plantean cuestiones constitucionales complejas y nos regalan, cada tanto, sentencias de la Corte que pasan a ser material de estudio en las aulas y cita obligada en los Tribunales. Los límites o alcances del “ius punendi” ; la sepación de poderes en un sistema federal; la delegación de competencias penales del Legislativo al Ejecutivo; la distinción de este derecho sancionatorio menor con el derecho penal “fuerte” , la potestad de las provincias de dictar normas de naturaleza represiva y la salvaguarda (¿plena, parcial?) de los derechos fundamentales a través de las garantías constitucionales del derecho penal y procesal penal.  En la reciente sentencia, N., J. G. s/ infr. art. 15, inc. 4°, LCP , la Corte trata las dos últimas cuestiones (potestad de las provincias de dictar normas de este tipo y la vigencia, total, de las garantías que surgen de la Constitución, de los Pactos internacionales de Derechos Humanos que la integran y de las sentencias propias y de Tribunales supranacionales). Merece la pena mirársela.

I. Breves sobre delitos y contravenciones: En efecto, la distinción entre delitos y contravenciones (o más ampliamente entre derecho penal común y el derecho penal administrativo), plantea difíciles cuestiones.

Según nuestro sistema constitucional, el Congreso Nacional dicta las leyes penales (comunes y especiales) y las provincias las de policía en la forma de contravenciones o de faltas para proteger sus propias actividades de control. La Nación legisla sobre delitos y, en ciertos casos, sobre faltas. Las Provincias sólo pueden legislar sobre faltas, en modo alguno sobre delitos.

Pero, a pesar de su distinto origen, muchas veces las contravenciones (“pequeños delitos” las llamaba Soler) son difícilmente diferenciables de aquellos, tanto por su sentido (retributivo, preventivo, mixto), cuanto por el tipo de la sanción (privativas de libertad –arresto-, multas). Así, se proponen criterios diferenciadores cuantitativos (gravedad de la infracción o de la pena), cualitativos (delito e ilícito administrativo son “algo” esencialmente distinto) y mixtos.

Por lo general, el delito trasunta mayor gravedad que la falta, pero la cuantía de la pena no resulta en muchos casos un indicador evidente. Los delitos, se ha dicho, trasuntan un hecho de posible realización general en toda la República y las faltas o contravenciones, por principio, se relacionan con infracciones de tipo local, tienen en mira transgresiones relacionadas con el ambiente particular de cada localidad o provincia. Tampoco parece un criterio claro (las leyes contravencionales tienen contenido similar o común en muchas de las jurisdicciones provinciales o locales). Algunos autores proponen distinguir delitos y contravenciones según cual sea el órgano que aplica la pena: si administrativo, estamos frente a una contravención, si judicial, frente a una pena, lo que tampoco parece un criterio aceptable de diferenciación.

No parece discutible que el derecho contravencional es una manifestación del poder punitivo del Estado y, en ese sentido, dice por ejemplo, Zaffaroni: “el derecho contravencional es derecho penal y debe respetar todas las garantías constitucionales referidas a éste (las que surgen de la Constitución y del derecho internacional de los derechos humanos)” …”no existe otra diferencia entre delito y contravención que la puramente cuantitativa” (Zaffaroni-Alagia-Slokar, DPPG, ps. 177, 179 ).

En “N.J.G.”, la Corte confirma la potestad sancionatoria local en material contravencional y desarrolla algunos estándares a los que deben adecuarse esos regímenes locales para su conformidad constitucional.

II. El Caso: “NJG”, tucumano de 19 años, en una discusión sobre fútbol con unos amigos, perdió el control e insultó a amigos, a extraños y a la policía que intentó calmarlo. Lo detuvieron y encausaron como contraventor “por haber alterado la tranquilidad en la vía pública”, en infracción a la ley provincial 5140.

Quedó a disposición del Jefe de la Policía provincial, a la sazón, Juez de Faltas según esa ley. En la Comisaría le leyeron sus derechos (entre ellos los de contar con abogado defensor) y el joven quiso declarar sin asistencia, confesando ampliamente el hecho. Dos días después, “detenido comunicado”, lo notificaron de la sentencia del Jefe de la Policía: seis días de arresto o seis días-multa, a razón de $ 5 por día, es decir $ 30.

“NJG” manifestó entonces dos cosas: “conformidad” con la decisión e imposibilidad de pagar la multa y, sin más, se dirigió de nuevo hacia el calabozo. Se ve que se lo pensó mejor ya que al día siguiente presentó un recurso fundado apelando la resolución policial por considerarla “anticonstitucional” y fue inmediatamente dejado en libertad.

El Juez de la apelación (juez de instrucción) escuchó al Estado Provincial (que defendió el régimen contravencional), a la Fiscal de primera instancia (que lo cuestionó) y a la Asociación de los Derechos Civiles (como amicus curiae) (no sabemos quién ejerció la defensa del imputado) y resolvió declarar inconstitucional la ley 5140 (parece que toda) y la nulidad del procedimiento seguido contra el menor JGN.

Estimó a la ley violatoria de la Constitución Nacional y de la Convención Americana, en particular, porque no satisface la garantía de “juez imparcial” (policía/juez); no asegura la inviolabilidad de la defensa en juicio, ya que no está específicamente legislado que el infractor cuente con asistencia letrada en el momento de su declaración, tampoco que se le haga saber su derecho a apelar de la decisión, ni está previsto un control judicial de la detención que, en casos de flagrancia, recién se produce 48 horas después de la detención sólo en el caso de que se interponga recurso de apelación.

La Fiscalía de Estado recurrió de la sentencia en Casación y la Corte Suprema Provincial la revocó. Estimó que no podía decretarse la inconstitucionalidad de la ley “en bloque” pues ello cuestiona a la potestad provincial de ejercer el poder de policía contravencional, habilitado por la Corte Nacional en tanto exista posibilidad de revisión judicial posterior y ello se satisface con la intervención del Juez de instrucción como juez de apelación (control judicial suficiente). Asimismo, que no existió en el caso violación a la garantía de defensa pues el joven pudo apelar asegurando la intervención de un juez imparcial. Finalmente que la detención no significaba afectación a garantía constitucional alguna pues se limitaba a casos de flagrancia, y éste era uno de ellos, y la decisión debía recaer en el plazo de 48 horas y era apelable con efecto suspensivo.

El infractor renovó sus cuestionamientos constitucionales al régimen contravencional provincial ante la Corte Nacional. No puede habilitarse, dijo, que sea el mismo órgano administrativo quien detiene, sustancia el procedimiento, juzga y aplica la condena sin control judicial inmediato de las detenciones contravencionales ni de las condiciones en que éstas se realizan. Que permaneció 48 horas detenido, nunca se comunicó a nadie su detención, no tuvo oportunidad de ejercer su defensa y el control judicial resulta, en virtud del régimen que critica, siempre tardío (posterior a la detención que, en casos de flagrancia se prolonga 48 horas). Recordó, además, que a partir del caso “Bulacio” y lo resuelto entonces por la Corte Interamericana, el Estado Argentino está internacionalmente obligado a asegurar que los regímenes contravencionales estén configurados de tal modo que aseguren que aquello ya no vuelva a pasar.

Como había un planteo previo de prescripción, el Procurador González Warcalde dictaminó que había que declarar mal concedido el recurso y esperar que esa cuestión se resolviera “toda vez que podría resultar insustancial un pronunciamiento del Tribunal en un caso cuya acción se ha extinguido”.

III. La decisión de la Corte y los estándares: Sin embargo, la Corte estimó necesario pronunciarse más allá de la suerte que corriera la sanción administrativa “atento a la fuerte injerencia que las facultades policiales cuestionadas ya han producido sobre los derechos individuales y que la Corte debe garantizar” (consid. 12).

Tras confirmar, como lo ha sostenido reiteradamente, la facultad otorgada a la autoridad administrativa para reprimir y juzgar contravenciones, somete a esos regímenes a diversos estándares que resumo:

1. El control judicial debe ser suficiente y para que sea suficiente, no depende de reglas generales u omnicomprensivas sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica (si las disposiciones del caso impiden a las partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha existe agravio constitucional originado en privación de justicia (consid. 15).

2. El recurso judicial debe permitir control efectivo de las sanciones de naturaleza penal, de lo contrario no resulta control judicial suficiente (consid. 15). Un recurso a ser presentado ante la Policía, en tres días, sin contar con asistencia letrada en modo alguno puede considerarse “efectivo” (consid. 28).

3. Reitera su doctrina en el sentido de que debe asegurarse la inviolabilidad de la defensa en juicio en los procedimientos administrativos y, en especial, que resulta constitucionalmente imperativo que la policía asegure la intervención de un letrado (particular o de oficio) en ocasión de notificarse al condenado la decisión a fin de otorgarle a éste la ocasión de interponer recurso contra ella (Fallos 314:1220, disidencia de los Jueces Cavagna Martínez, Barra, Fayt y Petracchi) (consid. 16). Que la garantía de la inviolabilidad de la defensa en juicio en procedimientos de imposición de sanciones administrativas exige, entre otros requisitos, que el Estado provea los medos necesarios para asegurar que el “juicio” al que se refiere el art. 18 C.N. se desarrolle en paridad de condiciones para acusador e imputado mediante la efectiva intervención de la defensa (Fallos 312: 1998, consid. 4º del voto de la mayoría) (consid. 21).

4. La validez de la renuncia al asesoramiento letrado producida por un detenido en una comisaría no puede ser admitida en forma irrestricta, más aún cuando esa renuncia proviene de un menor de edad a la fecha de su detención, que presumiblemente no conoce sus derechos o no está en condiciones de reclamar por ellos. Es el Estado quien tiene el deber de asegurar el efectivo ejercicio de los derechos (con cita de Bulacio vs. Argentina, CI, parág. 124 y 130) y controlar las condiciones en que se produce la custodia de los detenidos en vista de su particular situación (consid, 19, con cita de TEDH, “Tokasi vs. Francia”, sentencia del 27/8/1992 parág. 113-115 e “Iwanzuk vs. Polonia” del 15/11/2001 parág. 53).

5. Que los estándares impuestos por la CI en “Bulacio”, exigen que el detenido tenga la posibilidad de comunicar su situación a una tercera persona, y el régimen cuestionado no la prevé, ni surge del caso que más allá de que el detenido haya renunciado a contar con defensor, hubiere contado con esa alternativa (consid. 22). La ausencia de toda comunicación de la detención priva al justiciable e provocar el control sobre la legalidad de la medida y lesiona el art. 7º inc 6º de la CADH y el 7º inc 5º (derecho a recurrir a un juez o tribunal competente para que decida, sin demora sobre la legalidad del arresto).

6. Que no se trata tan sólo de tiempo, sino de la ausencia de garantía alguna que permita al detenido tomar contacto con un abogado, o al menos con algún tercero, situación que claramente dificulta el cuestionamiento judicial de las detenciones arbitrarias (objetivo central del art. 7º inc 5º del CADH y estándar exigido por la CI en “Bulacio”). La Corte concluye que el procedimiento contravencional impugnado no está en condiciones de satisfacer el estándar constitucional mínimo y ha lesionado la inviolabilidad de la defensa en juicio y el derecho a la libertad (art. 18 CN y 7º de la CADH).

En fin, una Corte que exhibe los mejores rasgos de celoso guardián de las garantías constitucionales en sentencia que me ha dado mucho gusto leer.

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