Decisiones salomónicas

Un bebé, dos mujeres y una sentencia difícil. Salomón decide la maternidad de una de las mujeres, amenazando cortar por la mitad al niño para dárselo finalmente a la que actúa como su madre. En lo que es una de las imágenes prototípicas del juez sabio y justo, el rey israelita desentraña el todo o nada de la situación planteada y resuelve en consecuencia. La Corte Suprema, en el caso Universidad Nacional de Córdoba, adhiere al dictamen de la Procuración General y hace lo mismo que el legendario Rey, pero a través del procedimiento contrario. Ante el pedido de un discapacitado que quiere obtener la concesión  de un kiosko en el Colegio Nacional de Montserrat, la Corte Suprema parte al bebe en dos y deja a las dos partes insatisfechas. A la Universidad le niega su interpretación de la autonomía y al discapacitado le niega su comercio. Sin embargo, al hacerlo reafirma la vigencia de la legislación nacional respecto de las universidades y rescata el valor de la discrecionalidad administrativa respecto de las decisiones judiciales. Veamos como. 

Los intereses son contrapuestos desde el vamos y eso se ve reflejado en las acciones intentadas por las partes. El solicitante discapacitado demanda la nulidad de las resoluciones 2149/97, 160/98 y 1301/98 dictadas por el Rector de la Universidad por las cuales se concedía un espacio para explotar un pequeño comercio en las instalaciones del Colegio Nacional de Montserrat, sin respetar las disposiciones del articulo 11 de la ley 22431 (con las modificaciones introducidas por la ley 24308). Estas últimas disponían la obligación de hacerlo a personas con discapacidad. La Universidad, por su parte, interpuso una acción declarativa de certeza, a fin de que se decrete la inconstitucionalidad e inaplicabilidad de esa normativa al ámbito universitario, en virtud de atacar la autonomía universitaria consagrada por la constitución Nacional. Ambas acciones procesales fueron acumuladas y así las dos madres concurrieron ante el sabio magistrado. Este, decide que en este caso hay que separar las cuestiones. En su parecer, y por paradójico que parezca, ninguna de las partes tiene razón, al menos en la porción que a ellas les interesa.

La discapacidad y la autonomía universitaria

El principio de autonomía universitaria (art. 75 inc. 19 CN) supone una limitación en la capacidad legislativa del Congreso Nacional. La pregunta que le hace la Universidad Nacional de Córdoba y que contesta el dictamen de la Procuración es si esa limitación llega hasta la sanción de regímenes de protección de los discapacitados. Para responderla, debe delimitar primero el alcance de esa autonomía. En principio, dice, ella “implica libertad académica y de cátedra en las altas casas de estudio, así como la facultad de redactar por si mismas sus estatutos, la designación de su claustro docente y autoridades.” Pero el art. 75 inc. 19 también consagra la autarquía universitaria, que es “la aptitud legal que se les confiere a las universidades para administrar por si mismas su patrimonio, así como la plena capacidad para obtener, administrar y disponer de los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones” (remisión a Estado Nacional vs Universidad Nacional de Lujan, Fallos 322:842). El presente caso involucra la capacidad normativa de la Universidad, pero lo hace en directa relación con su capacidad para administrar sus propios bienes y disponer así de los recursos para cumplir con sus objetivos propios.

En estos términos, se podría argumentar que el Congreso de la Nación puede legislar sobre las concesiones que el Estado Nacional otorga, pero que ese régimen no seria aplicable a las Universidades, en tanto y en cuanto, sus funciones específicas se concretan en autonomía normativa y autarquía administrativa.  Ante esto, el dictamen recuerda un principio general (“la autonomía no implica falta de sujeción a las leyes del Congreso”) y da un argumento específico:

“… la aplicación del art. 11 d la ley 22431 -texto segun el art. 1 de la ley 24308- en el ámbito de la UNC no importa un avasallamiento de la autonomía universitaria ni de la autarquía económica-financiera de la que gozan, pues del mismo modo que las instituciones universitarias nacionales ejercen la autarquía dentro del régimen de la ley 24156 y aplican el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales (art. 59 de la ley 24521) no se advierten razones válidas que permitan sustraerlas de un sistema de protección de las personas con discapacidad, cuyo ámbito de aplicación fue definido claramente por el legislador. En tales condiciones, entiendo que si bien las instituciones universitarias nacionales están en libertad de regular la generación de recursos adicionales, deben ejercer tal potestad en el marco jurídico que establecen la Constitución y la ley, circunstancia que impide considerar que la aplicación de ordenamientos que establecen una protección especial para personas discapacitadas en el ámbito universitario afecte el contenido esencial de la autonomía consagrada por el art. 75 inc. 19 de la Constitución Nacional. “

El argumento, a nuestro entender, tiene sus bemoles y usa algunos de los modismos habituales en el lenguaje judicial, que impiden una argumentación a fondo. Ello no quiere decir que la decisión de fondo sea incorrecta, pero sí que las razones dadas podrían mejorarse. Dos ejemplos: el argumento de la aplicación de la ley 24156 o del régimen general de contrataciones ejemplifica que la autonomía universitaria no es absoluta y que esta se encuentra regida por leyes del Congreso, pero poco nos dice sobre una ley que específicamente actúa sobre su capacidad de generar fondos y establece un principio de discriminación positiva en favor de los discapacitados. Esta no es cualquier normativa, sino una que establece un principio de excepción que limita una facultad concreta de la universidad. Ergo, es discutible que ese argumento sea conducente. Ahora bien, yendo al caso específico, surge el segundo ejemplo y aquí el dictamen enuncia el clásico principio de argumentación negativa (“no se advierten razones válidas que permitan sustraerlas de un sistema…”). ¿No deberían darse los argumentos específicos por los cuales es razonable que ese régimen se aplique también a las universidades? Por caso, la prevalencia constitucional de los derechos de los discapacitados sobre las facultades de administración universitaria, o la desigualdad que se generaría si a una norma que genera una desigualdad positiva es aplicada de modo no uniforme. No queremos decir que estos sean los argumentos de fondo de la Corte, sino que son algunos de los posibles. No podemos saberlo porque, simplemente, no los da, optando por aplicar una deferencia hacia el legislador nacional frente al universitario.

Acá decido yo

Salomón vio bien las dos cuestiones en juego (prefiguradas, por otra parte, en la traba de la litis) y decidió por una interpretación restrictiva de la autonomía universitaria, pero al hacerlo perdió la oportunidad de profundizar algunos de los conceptos jurídicos en juego. Sin embargo, ese recorte de la autonomía preserva sus capacidades administrativas de decisión en el caso concreto. Ello es, la Universidad no puede decidir el régimen aplicable pero si puede escoger a la persona (discapacitada) concreta a la cual conceder el espacio para el comercio. En sus propias palabras,

“…tal conclusión de manera alguna implica la obligación automática de entregar en concesión espacios para pequeños comercios a todo aquél que lo peticione, sino que las autoridades universitarias deben cumplir el deber legal en los casos previstos en las normas ejerciendo sus atribuciones discrecionales al escoger a la persona discapacitada que se hará cargo del pequeño comercio.”

La cuestión tiene su miga. Una forma de verlo es deslindando el alcance de la autonomía universitaria vis a vis el legislador nacional. Como ya dijimos, entonces, éste puede fijar el régimen general pero no puede administrar los casos puntuales. Estamos así ante la distinción “Legislar-Administrar”. Pero otra manera de leer esta decisión es de cara a las resoluciones judiciales anteriores que, en primera y segunda instancia, ordenaban otorgar la concesión al discapacitado actor. Situándonos en la dicotomía “Administrar-Juzgar”, el dictamen pone un freno a las sentencias y dice “hasta acá llegamos, esta es nuestra función”. Decir el derecho llega hasta la determinación de los límites de la autonomía universitaria y la declaración de la vigencia irrestricta de las leyes sobre discapacidad. A partir de allí, la pelota vuelve al campo administrativo y el Poder Judicial debe cuidarse bien de no trasponer ese límite. Probablemente, este sea el punto más importante del dictamen y de la resolución de la Corte, que a pesar de ser mejorable argumentativamente tiene la gran virtud de hacer sencilla una cuestión compleja y efectuar distinciones donde son necesarias. Tal como hizo el viejo y sabio rey judío.

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Acerca de VTC

Valentín Thury Cornejo. Investigador CONICET/Flacso Argentina. Profesor de Teoría y Derecho Constitucional (UCA)
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2 respuestas a Decisiones salomónicas

  1. JCRK dijo:

    Cuánto harto interesante la cuestión por sus dos vertientes en posición (autonomía universitaria vs derechos de discapacitados), y no menos oportuna, que hoy (3/12) el día nacional e internacional de la discapacidad.-
    Claro que sus celebrantes -o los que por serlo lo hagan-, ningún motivo digno de conmemoración tendrán, que lo fallado podrá decirse “salomónico”, pero no decirse que hizo justicia, ni de la de derecho ni de la de equidad.-
    De lo posible de lectura, resultaría que aprobado el “concurso de precios” por la UNC con la intervención en él de una persona con discapacidad, devenía inevitable la preferencia de concesión -o prioridad para acceder a ella- de ésta merced a su minusvalía.-
    Porque muy de viejo y sabio rey judío la fijación cortesana de la autonomía universitaria y la discrecionalidad administrativa, pero ¿y qué con lo esencial y principal, vital y primario del asunto, que es el derecho de los discapacitados?.-
    ¡Y cuánto más el interrogante si somos atentos y respetuosos de las finalidades fundamentales de ambas normas hacia la discapacidad y la política pública Patria, que no por acaso taxativiza de mención el Dictamen distinguido de adhesión!.-
    ¿Qué de la ley 26.378 y todo lo que significa?.-
    Si, en la aparente singularidad del caso dado, permanecen vindicadas de vigencia y aplicación las leyes 22.431 y 24.308 también para la autonomía universitaria, pues que tampoco gran virtud la de “hacer sencilla una cuestión compleja y efectuar distinciones donde son necesarias”.-
    Envés, paréceme si que con esto lamentablemente salomónico, mucho más que ambas partes es lo insatisfecho.-
    Recuerdo a la UNC que me pedagogizara -la de la época de los formidables ideales-, toda desemejante a la de hogaño, desde que capaz de insolidaridad -y desobediencia legal- para con la discapacidad.-
    Respetuosos saludos.-

  2. Julián Emmanuel Passarella dijo:

    El dictamen de la Procuradora expresa: “En cuanto a la nulidad de las resoluciones 2149/97, 160/98 y 1301/98. dictadas por el rector, mediante las cuales se aprobó el concurso de precios realizado en el Colegio Nacional de Monserrat para la explotación del servicio de cantina y se rechazaron los recursos administrativos interpuestos por el señor T, se advierte que el apelante se limita a reiterar dogmáticamente que aquellos actos fueron dictados en forma regular y que lo decidido afecta su autonomía. sin alegar ni demostrar, como hubiera sido menester, que la ley 12.431 no resulta aplicable porque en el caso particular no se configuran los presupuestos de hecho exigidos por la norma”.
    Intenté encontrar las resoluciones referenciadas, pero no están en el sitio web de la Universidad. Tampoco logré hacerme del fallo impugnado. Me pregunto (porque no surge del dictamen, y menos del “fallo” de la Corte) si la interposición de los recursos por parte del señor T se sustentó en un derecho subjetivo, en un interés legítimo o en un interés simple. Si interpuso recursos de reconsideración, colijo que ostentaba un interés legítimo, y ello debería haberse derivado de su participación en el concurso de precios. Y si participó del concurso de precios, ¿por qué no se aplicaron directamente al caso -por la Corte- las Leyes Nros. 22431 y 24308? Es lo que no me queda en claro de la lectura del dictamen.
    Me parece bien que el tribunal cimero llegue “hasta la determinación de los límites de la autonomía universitaria y la declaración de la vigencia irrestricta de las leyes sobre discapacidad”, pero me queda la sensación de que la Corte -una vez más- se quedó a mitad de camino, pues el supuesto de hecho concreto no sólo que es “resuelto” a medias, sino que ni siquiera es explicado en forma clara.

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