La Administración también tiene plazo (razonable) para sancionar

por VTC

¿Es constitucional un proceso de sanción administrativa – en este caso, del Banco Central de la República Argentina- que dura casi 20 años? Esa pasó con la resolución BCRA 169/05 del 29 de julio de 2005, que sancionó a Losicer y Punte por diversas infracciones previstas en la Ley de Entidades Financieras por hechos que se extendieron hasta el 24 de abril de 1987 . Luego de un también largo proceso judicial, la Corte Suprema llega a la conclusión de que no lo es. Para ello, el Tribunal -en Losicer y otro c/BCRA -Resol. 169/05- debe trascender la discusión que se venía dando respecto del cumplimiento o no del plazo de prescripción prescripto en el inciso 6to del art. 42 de la Ley 21526 y ocuparse de la cuestión central en juego: las garantías constitucionales y convencionales sobre el plazo razonable de los procesos. Al hacerlo, debe saltar las vallas conceptuales entre procesos judiciales y administrativos y declarar que las garantías referidas a los primeros se aplican también a los segundos. Ese es el núcleo duro de esta sentencia.

La Sala II de la Cámara Contenciosa desestimó los recursos de los sancionados y estos adujeron que esa decisión era arbitraria con base -entre otros argumentos- en que aquella no consideró prescripta la acción a pesar de los casi 20 años transcurridos entre hechos punibles y sanción administrativa y en que consideró cualquier acto del sumario como interruptivo de la prescripción. El ya citado art. 42 dice en su parte pertinente que

“La prescripción de la acción que nace de las infracciones a que se refiere este artículo, se operará a los seis (6) años de la comisión del hecho que la configure. Ese plazo se interrumpe por la comisión de otra infracción y por los actos y diligencias de procedimientos inherentes a la sustanciación del sumario, una vez abierto por resolución del presidente del Banco Central de la República Argentina. La prescripción de la multa se operará a los tres (3) años contados a partir de la fecha de notificación de dicha sanción firme.”

Estas argumentaciones son consideradas improcedentes por el dictamen de la Procuración General por razones atinentes a la procedencia del REX, ya que ellas son en general ajenas a la jurisdicción extraordinaria. Tal norma reconoce la excepción de la arbitrariedad, pero la Procuradora Monti responde que ella no ha sucedido en el presente caso. Ergo, la vía de la prescripción parece clausurada y así lo confirma la Corte (considerando 4), que intenta otro camino…

La pregunta que se hace el Tribunal es si el extenso trámite de la sanción ha vulnerado la garantía de defensa en juicio (art. 18 CN) y, más específicamente, el derecho a obtener una decisión en el “plazo razonable” del art. 8 inc. 1 de la Convención Americana. Para responder, reseña su doctrina sobre el punto enunciada en antecedentes de tipo penales. Luego, expande esa doctrina y la declara aplicable a los procedimientos administrativos de carácter sumarial, siguiendo para ello los dictados de la Corte Interamericana en el caso Baena vs. Panamá:

“… su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, en palabras de la mencionada Corte, que “cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”, pues “es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones justas, no estando la administración excluida de cumplir con ese deber” (…)

Una vez establecido que esta garantía abarca también los procesos disciplinarios en sede administrativa, la Corte Suprema nos recuerda que su delimitación concreta corresponde, caso por caso, a los jueces. Para ello debe seguir pautas que se deducen tanto de la Corte Interamericana como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos: a) complejidad del asunto; b) actividad procesal del interesado, c) conducta de las autoridades judiciales y d) análisis global del procedimiento. Cuando yo esperaba que la Corte iba a devolver el expediente para que la instancia inferior determine si el plazo consagrado era o no irrazonable de acuerdo a los parámetros enunciados, los magistrados me sorprenden y realizan ese análisis por sí mismos llegando a la conclusión de que el trámite estuvo detenido mucho tiempo, que esa demora no se debió a obstáculos de los sumariados y que la causa carecía de especial complejidad. Ergo: 18 años después de los hechos y a 15 de la apertura, el plazo es irrazonable.

No podemos menos que celebrar que la Corte acoja en nuestro seno doctrina ya tradicional de la Corte Interamericana, máxime cuando ella supone un freno a la arbitrariedad administrativa que se manifiesta en un manejo irracional de su potestad sancionatoria.  Esta doctrina, sin embargo, nos deja con algunas preguntas. Dos, para ser más exactos. La primera se refiere al control de convencionalidad. Como sabemos, este control obliga -en expresión de la Corte Interamericana- a los jueces nacionales a realizar el juicio de adecuación entre las normas o el actuar de los órganos estatales nacionales y la Convención Americana, no sólo en su letra sino tomando en cuenta la intepretación que el propio tribunal internacional ha hecho de ella. Esta doctrina ha sido asumida por nuestra Corte, aunque últimamente lo ha hecho sin excesivo enfásis. Por ejemplo, cuando el Procurador Righi la discutió frontalmente en el caso Acosta, la CS se limitó a adherir al resto del dictamen sin pronunciarse expresamente en contra de lo que allí decía el entonces jefe de los fiscales. Una tibieza semejante parece adivinarse aquí, ya que si bien el Tribunal sigue a pie juntillas la doctrina jurisprudencial interamericana, en el considerando 10 dice lo siguiente:

“… ante la ausencia de pautas temporales indicativas de esta duración razonable, tanto la Corte Interamericana -cuya jurisprudencia puede servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales (Fallos 318:514; 323:4130, entre otros) como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos….han expuesto en distintos pronunciamientos ciertas pautas para su determinación….”

O sea, la Corte Suprema está utilizando letra por letra lo que la Corte Interamericana dijo sobre el plazo razonable y su aplicación a actuaciones administrativas, pero lo hace -según ella misma dice- siguiéndola como guía y no obligatoriamente -traducimos nosotros-. ¿Una distracción o una toma de distancia respecto del Tribunal con sede en Costa Rica?

La segunda pregunta se refiere al camino que la Corte sigue para resolver este caso. Dijimos antes que la causa venía siendo discutida en cuanto al plazo de prescripción. La Corte clausuró ese camino y tomó el del plazo razonable. Ahora bien, ¿son dos caminos verdaderamente diferentes y, por ello, excluyentes? Pareciera que no, pues la prescripción legal de la acción en una forma de reglamentar ese plazo razonable convencional. Al aplicar esas normas, por lo tanto, debe estar presente ese principio y debe realizarse una interpretación “conforme” de la ley que la dispone, ello es, deben leerse las normas sobre prescripción de la acción de acuerdo con estos requisitos axiológicos. Por lo tanto, no son dos caminos separados. En este caso, pareciera que el análisis de la norma que dispone la prescripción y cómo fue aplicada resulta casi inevitable.  ¿Es razonable la reglamentación (arts. 14 y 28 CN) del derecho a un plazo razonable que hace el art. 42 inc. 6to de la Ley de Entidades Financieras? ¿Cómo deben interpretarse los actos que la interrumpen, restrictiva o ampliamente?

La estrategia, entendemos, no es del todo inocua. La Corte Suprema, al igual que en lo referente a otro tipo de plazos -v.gr: el de la prisión preventiva- parece apostar por las definiciones judiciales casuísticas antes que por las intervenciones legislativas. Por esa razón, desde el vamos le parece conveniente relativizar las definiciones legislativas y decidir como intérprete solitario de una norma de una vaguedad suprema. La determinación de un plazo razonable requiere de una definición legislativa que la reglamente y parece un buen comienzo discutir esa decisión, para a partir de allí corregir el rumbo y evaluar los casos particulares. El diálogo constitucional requiere de interlocutores y el legislador parece ser uno necesario. Algunos caminos argumentativos, por razonables que parezcan y buenos sean los resultados inmediatos que obtienen, tienden a hacerlo invisible.

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