Administrativo, Tributario y Previsional
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Acrobacias arbitrarias
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Acrobacias arbitrarias

by Valentin Thury CornejoAbril 10, 2015

Una vez que Eduardo Lapenta ha hecho el trabajo más duro respecto a la sentencia Kek vs Municipalidad de Cnel du Graty, permitánme aprovecharme del terreno que ha desbrozado y ocuparme de otras cuestiones, que no por ser poco llamativas resultan menos importantes.  Del caso de los empleados municipales de Cnel. Du Graty, transitorios, estables, permanentes y despedidos en sucesivas resoluciones de carácter administrativo, no destacaremos el concurso o la falta de él y su relevancia en las distintas revistas laborales que soportaron sino cómo llegaron a Talcahuano 550, 4to piso, Capital Federal, sede de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Ciertamente no lo han hecho gracias al dictamen de la Procuradora Fiscal Laura Monti, que nos les quiso franquear la entrada, sino por decisión del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chaco que le otorgó un pasaje llamado Recurso por Arbitrariedad. Llegó, pues, por un andén pero la Corte lo recibió por otro y  sin que nadie se enterara le hizo un “upgrade” que terminó haciendo que volviera a su provincia con toda la gloria.

¿Qué fue lo que hizo que la Dra. Monti se pusiera en contra de un grupo tan simpático de ex-empleados municipales?  La Procuradora Fiscal dedica su dictamen a pronunciarse por la inviabilidad del pasaje vendido en el Chaco. Nos recuerda así pero sobre todo se lo recuerda a la propia Corte Suprema que “la doctrina de la arbítrariedad es de aplicación restringida, no apta para cubrir las meras discrepancias de las partes respecto de los fundamentos de hecho, prueba y de derecho local, a través de los cuales los jueces de la causa apoyaron sus decisiones en el ámbito de su jurisdicción excluyente (doctrina de Fallos: 318:73 y 324:436, entre muchos otros)”. Su argumento se completó con el siguiente, por sí alguien hubiera pensado que otra puerta quedaba abierta:

“en orden a verificar las condiciones para habilitar la vía del art. 14 de la ley 48 que, en principio, es ajeno a esta instancia el examen de decisiones que resuelven cuestiones regidas por el derecho público local, porque ellas son privativas de los tribunales locales, en virtud del respeto debido a las atribuciones de las provincias de darse sus propias instituciones y regirse por ellas (doctrina de Fallos: 305:112; 324:1721, 2672, entre otros), salvo cuando medien supuestos de arbitrariedad.”

En otras palabras: el art. 14 no, porque hay una cuestión constitucional que limita la intervención en cuestiones de derecho público local y arbitrariedad tampoco, porque al igual que Poncio Pilatos, ella no la ve a esta sentencia culpable de este delito. He aquí donde aparecen las contorsiones y los silencios, o silenciosas contorsiones. La Corte Suprema en su sentencia ignora olímpicamente el dictamen de la Procuración General -salvo en la fórmula final donde reconoce haberla oído- y establece en el considerando 5to de la sentencia que “el recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que en el caso se ha puesto en tela de juicio el alcance de las garantías constitucionales de la propiedad y de la defensa en juicio, que los apelantes consideran violentadas de manera directa y manifiesta por el acto revocatorio atacado (artículo 14, inciso 1, de la ley 48).”. Sin hacer mucho aspaviento, la causa ante la Corte se ha transubstanciado: ya no es un caso de derecho público local, como fue hasta el momento hasta en la instancia del recurso de inconstitucionalidad provincial sino que es una cuestión de derecho constitucional sustantivo. ¿Por qué nos detenemos en este punto, tan aparentemente insignificante? Pues por la sencilla razón de que esta sencilla acrobacia amplia enormemente los poderes de intervención de la Corte Suprema y, además, federaliza todo el derecho público local -al menos, el involucrado en este caso-.

La maniobra tiene mucho de triquiñuela, tal como la que uno hacía cuando se escapaba de casa para cometer alguna travesura haciendo oido sordos a los consejos maternos. No hay peor sordo que el que no quiere oir, dice la sabiduría popular, o tribunal más astuto que elige no debatir el argumento de aquel que le señala el camino correcto que no quiere emprender. La Corte Suprema corta así lazos con sus colaboradores, más cercanos, como la Procuración General pero también con el Superior Tribunal de la causa. Si nos tomamos el trabajo de leer la sentencia del caso en sede provincial, nos daremos cuenta que la Corte chaqueña no analiza el caso in totum sino que se limita a dos cuestiones específicas, sin entrar nunca en los hechos del caso, que deja a las instancias inferiores: a) la declaración de nulidad de la ordenanza 383/03 por parte de la Cámara, ya que ello no había sido solicitado expresamente por los actores, y 2) la potestad revocatoria de la administración respecto de sus propios actos. En la primera, los 4 ministros están de acuerdo en la nulidad, aunque no estuviera en las peticiones. En la segunda, tres votan por la posibilidad de revocar el acto. Ahora bien, lo importante de esta lectura es que la discusión del Tribunal no es acerca de cómo se ejerció la potestad sino si ella existía o no. Se trata, como se dice allí “de la interpretación de las normas provinciales aplicables al momento del dictado del acto administrativo que motiva las presentes actuaciones. esto es la Ordenanza Municipal 383/03, cabe citar los artículos aplicables, cuales son el art. 7 de la Ley 848, y los arts. 125 y 126 de la Ley 1140.” (p. 11, voto del Dr. Toledo).

En este punto es donde la Corte Suprema hace un extraño movimiento que la agudiza la sensación de autismo. Sin mencionar explícitamente cuales son, en concreto, las aplicaciones al caso pone en contraposición el principio de estabilidad del acto administrativo y el “restablecimiento sin dilaciones del imperio de la juridicidad”. Cita para ello doctrina tradicional como el caso Carman de Cantón de 1936, a la que agrega el caso más reciente de Pradera del Sol c/ Municipalidad de Gral Pueyrredon (2004). Se olvida, eso sí, de la sentencia en el caso Almagro c/Universidad Nacional de Cordoba, donde receptó la teoría de la aplicación de los supuestos previstos en el art. 18 de la Ley de Procedimiento Administrativo respecto del acto regular al caso del acto irregular del art. 17 de esa normativa. En concreto, si era posible revocar un acto que hubiera generado derechos subjetivos si el vicio había sido conocido por el beneficiario. Sin extendernos demasiado, digamos que es claramente una postura expansiva respecto de la potestad revocatoria en cabeza de la Administración. Pero más allá de la omisión de esta cita, lo relevante es que la tensión entre los principios, como bien lo sabe la Corte Suprema, no se puede resolver en la teoría sino que hay que bajar, sí o sí, a los hechos del caso. O sea, el Tribunal, con esta pirueta no resuelve nada del caso, solamente fija un principio pro-estabilidad del acto administrativo que creo que nadie había discutido hasta ese momento.

Estas maniobras argumentativas son importantes porque funcionan como velos que ocultan el centro del razonamiento cortesano. En efecto, luego de desarrollar estas líneas jurisprudenciales teóricas la Corte se tiene que terminar enfrentando con lo que le está vedado: el derecho público local. Afirma así que

“… en cuanto a su contenido, no puede afirmarse que el acto haya sido dictado con “grave error de derecho”. Por un lado, la exigencia de concurso para acceder a este tipo de cargos no surge con claridad de las normas que rigen el ingreso a la administración comunal. Ello es así, pues el articulo 60, inciso e, de la Ley Orgánica de Municipalidades 4233 no ha sido reglamentado en la Municipalidad de Du Graty y no hay una norma especifica en esta Comuna que imponga tal requisito. Por otra parte, se. encuentra debidamente acreditado que, con excepción de la agente Martha Ileana Montes -cuya antigüedad era de cuatro años-, los restantes empleados se habian desempeñado en planta transitoria durante más de ocho años”.

Luego de tanto circunloquio, la llave para resolver el caso está en interpretar si la carencia de concurso es un vicio fundamental del acto que habilitaría su revocación administrativa o no lo es. Tal respuesta está en la Ley Organica de Municipalidades de la Provincia de Chaco, que fija como obligación-deber del Consejo la de dictar ordenanzas que “aseguren el ingreso a la Administración Municial por concurso, la estabilidad, escalafón y la carrera administrativa del personal”, lo cual hace suponer una vinculación necesaria entre esos elementos que impediría que uno -estabilidad- se de sin el otro -concurso-. Adicionalmente, un somero estudio de la norma nos lleva al art. 106 que “mientras las municipalidades no dicten su propio estatuto para el personal, regirán las leyes y reglamentos vigentea para el personal de la Administración Pública Provincial”, nos permitiría descartar el argumento de que no existe una norma específica de la Comuna que imponga el concurso. No existe una específica pero si una supletoria directamente establecida por la ley local. Tenganme un segundo más de paciencia y permitánme terminar con el argumento final que da la Corte, igual de acrobático que los demás. Dice textualmente:

“… la ordenanza 375/03 tuvo la intención de cumplir con la manda constitucional del artículo 14 bis de la Constitución Nacional teniendo en cuenta que, según el criterio adoptado por esta Corte en Fallos: 333: 311 (“Ramos”), la conducta de la municipalidad podría haber generado en los actores una legítima expectativa de permanencia laboral, merecedora de la protección contra la ruptura discrecional del vínculo por parte de la administración”.

La cita de este precedente, como bien recordamos es engañosa ya que el caso Ramos (vid analísis aquí y aquí) decide indemnizar al actor porque la norma habilitante de la contratación preveía expresamente un plazo máximo de 5 años y la relación se extendió por 21, pero no  lo hace en el caso mellizo de Sánchez, donde esa limitación no existía. De hecho, en esos casos reafirmaba su jurisprudencia tradicional de que el paso del tiempo no permite cambiar la naturaleza de la relación (de transitorio no se puede pasar a permanente), que aquí la Corte no desmiente pero sí sugiere un derecho a la transformación que en esos precedentes no se encontraba. En fin, un quiebre y requiebre más de una sentencia para leer con mucha atención. Nada es lo que parece ser y ya Eduardo notaba los numerosos pliegues y costuras que aparecían en la superficie. Un poco más de deconstrucción, aburrida pero -creemos que- productiva, y aparecen muchos más.

 

 

Foto: hbp_pix / Foter / CC BY