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El camino recorrido: la cuestión de la legitimación y asuntos conexos.
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El camino recorrido: la cuestión de la legitimación y asuntos conexos.

by Lucia LapentaAbril 23, 2015

Tomando el pase, luego del excelente análisis que realiza Valentín Thury Cornejo en Todos Podemos Impugnar, ofrecemos aquí un par de reflexiones más en relación a la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Colegio de Abogados de Tucumán c/ Honorable Convención Constituyente de Tucumán y otro.

Mientras el Colegio de Abogados de Tucumán intentaba impugnar las disposiciones incorporadas a la Constitución Provincial por una convención reformadora, los jueces intervinientes desde primera y hasta la última instancia, dejaron sentado un precedente en materia de legitimación que merece ser considerado.

En el paso por los distintos tribunales se consideró al Colegio de Abogados de Tucumán un sujeto legitimado, aunque con diferentes fundamentos. Pero recién el Supremo Tribunal admite un supuesto de “situaciones excepcionalísimas” en el cual se amplía la legitimación activa sin otro requisito que la simple condición de ciudadano, para impugnar actos y normas que “lesionen expresas disposiciones constitucionales que hacen a la esencia de la forma republicana de gobierno”.

En estas condiciones, la Corte Suprema modificó el criterio sostenido en varios precedentes jurisprudenciales. El Máximo Tribunal resolvió gran parte de su labor argumental remitiendo a los votos en disidencia del juez Fayt en los casos Gascón Cotti y Polino, a los cuales proponemos regresar a fin de apreciar con detalle el camino recorrido por la doctrina judicial en esta materia.

Ambos casos presentan un intento de impugnación de leyes provinciales. En el caso Gascón Cotti (año 1990) un conjunto de personas inició una demanda solicitando la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 10.859 que impulsaba la reforma constitucional en provincia de Buenos Aires. En el precedente Polino (año 1994), dos diputados nacionales por el Partido Socialista Democrático-Unidad Socialista, peticionaron la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 24.309, que declaraba la necesidad de una reforma constitucional y delimitaba su contenido.

En ambas causas, la Corte Suprema rechazó la legitimación de los actores para accionar, al entender que la condición de ciudadano revestía demasiada generalidad, sin configurar un interés concreto, inmediato y sustancial que constituya una ‘causa, caso o controversia’, único supuesto que habilitaría el ejercicio de la función judicial. En Gascón Cotti se desconoció la legitimación de los actores para peticionar la declaración de constitucionalidad indicando que el carácter de ciudadanos electores con domicilio en territorio de la provincia no les confería la condición de “parte interesada”, en los términos del art. 149, inc. 12 CPBA. Luego, en la sentencia Polino se añadió que la condición de diputado tampoco resultaba suficiente, ya que la representación del pueblo de la Nación se encontraba en cabeza del cuerpo entero del Poder Legislativo, y no de modo individual en la persona de uno o más de sus integrantes.

En síntesis, la doctrina judicial previa rechazaba la legitimación de los ciudadanos para impugnar actos o normas, en tanto no invocaran un interés personal calificado. La simple invocación por la vigencia del principio de legalidad (elemento común a la generalidad de los habitantes), aun en supuestos adonde se planteaba una controversia constitucional, era insuficiente para solicitar la revisión judicial. De acuerdo a los argumentos esgrimidos, las limitaciones a la legitimación se articulaban bajo la letra de los artículos 116 CN, art. 43 CN, art. 2 de la Ley 27, art. 24 del Decreto-Ley 19549/72, art. 5º del Decreto-Ley 16986/66, entre otros. Se entendía que estos preceptos limitaban la competencia del órgano judicial a la resolución de “causas” o “casos contenciosos” iniciados a instancia de parte, recortando la legitimación para accionar por vía judicial a aquellos interesados a quienes el acto afecte o pueda afectar sus derechos subjetivos, en forma cierta e inminente.

Sin embargo, en ambos fallos, el voto en disidencia del juez Fayt comenzaba a cimentar las bases para un criterio de legitimación más amplio:

 (Gascón Cotti, Voto del juez FAYT en disidencia, Cons. 20) “Que al margen de polémicas doctrinarias sobre el alcance de expresiones como la utilizada de “interés legitimo” (…) cabe que esta Corte se formule como tema a decidir si no basta ser ciudadano argentino vecino de una provincia, para tener derecho a reclamar de los jueces el cumplimiento de la Constitución de esa provincia si encuentra que ella se halla en trance de ser alterada de un modo que considera contrario a sus propias disposiciones (…) Por ello entonces, de lo que en el caso se trata no es de un problema de legitimación corriente, en el que quepa hablar de las exigencias regulares para la existencia de un “interés legitimo”, sino de la afectación aducida de la fuente misma de toda legitimidad…”

(Gascón Cotti, Voto del juez Fayt en disidencia, Cons. 21) “Que lo que el ciudadano pretende es la preservación de la fuente -en el orden provincial- de todo derecho. Así como todos los ciudadanos están a la misma distancia de la Constitución para atacarla, están también igualmente habilitados para defenderla cuando entienden que ella es desnaturalizada, colocándola bajo la amenaza cierta de ser alterada por maneras diferentes de las que ella prevé”.

(Polino, Voto del juez FAYT en disidencia, Cons. 12º) Que, en otras palabras, no está en juego en tal planteo la pretensión de utilizar el texto constitucional para fundamento de alguno de los derechos que de él derivan, sino el mismo derecho fundamental a que la Constitución se mantenga…”

Hoy, veinte años más tarde, la sentencia de la CSJN en Colegio de Abogados de Tucumán c/ Honorable Convención Constituyente de Tucumán, revivió la línea argumental minoritaria del Dr. Fayt, y la transformó en el criterio jurisprudencial preponderante, sin agregar mayores detalles, requisitos ni limitaciones. De este modo, el nuevo criterio establece que ante cualquier actividad o inactividad estatal que lesione disposiciones constitucionales que hagan a la esencia de la forma republicana de gobierno, será suficiente la condición de ciudadano –aún sin acreditar interés legítimo calificado– para impugnar el acto o norma, en cualquier tipo de proceso (amparo, acción declarativa o proceso ordinario).

Por su parte el Dr. Fayt, quien ya se había expresado en extenso sobre la cuestión de la legitimación en Gascón Cotti, Polino y otros, aprovechó la ocasión de su voto para dedicarse a otro de los temas centrales del caso. Relatamos brevemente la interesante cronología que ofrece el juez Fayt sobre el criterio desarrollado por la Corte en relación a la procedencia del control judicial sobre las convenciones reformadoras:

  • En una primera etapa, la Corte consideró que la reforma constitucional constituía una cuestión de orden político, y su tratamiento en instancia judicial era reputado improcedente con fundamento en la idea de la autonomía provincial ( 105 CN) y el principio de separación de poderes (doctrina utilizada en el precedente ‘Siganevich’ del año 1937).
  • En una segunda etapa, si bien el Tribunal mantuvo el criterio de cuestión no justiciable, se fijó una excepción a la regla: la Corte podría intervenir a fin de revisar el procedimiento adoptado en la formación y sanción de las leyes, en aquellos supuestos en que no se cumpla con los requisitos mínimos e indispensables (doctrina sentada en el precedente ‘Soria de Guerrero’ del año 1963).
  • Ya en un tercer estadio, el máximo Tribunal reconoció el carácter de cuestión justiciable de la regularidad del proceso de reforma constitucional, tanto en el orden provincial (en el caso ‘Ríos’ del año 1987) como en el orden nacional (en el caso ‘Fayt’ del año 1999). *En este período los votos en disidencia de Fayt ya auspiciaban una legitimación amplia*

La reseña ofrecida en el voto del juez Fayt pone de resalto el entramado de cuestiones conexas que rodean la resolución del caso: el federalismo, la separación de poderes, las cuestiones justiciables. En efecto, creemos que un buen análisis de la reciente decisión de la Corte Suprema, cual giros de caleidoscopio, nos muestra múltiples imágenes, permitiendo pronosticar sus posibles repercusiones.

El máximo tribunal confiere una legitimación amplia a todo ciudadano para impugnar actos y normas en aquellas situaciones excepcionalísimas en que se pone en juego la esencia de la forma republicana de gobierno. Pero resulta evidente que la idea de legitimación tan holgada traerá impacto sobre pretensiones futuras análogas adonde se denuncie lesiones en la esencia de otras cuestiones constitucionales: proponemos a modo de ejemplo la concepción de la representación democrática y agencia del ciudadano, el principio de división de poderes y la vara que delimita el ejercicio de la función judicial de una intromisión en la esfera de otros poderes, el carácter ordinario o excepcional del control judicial de constitucionalidad y la posibilidad de obstruir la marcha del gobierno desde el ámbito de la justicia, entre otros.

En este contexto, entendemos que la resolución de la Corte no ha sido más que una primera pincelada que anunció un cambio de criterio en la legitimación activa. Habrá que permanecer atentos al resto de las piezas en el tablero que eventualmente deberán amoldarse a esta jugada.