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¡Las pasas o la vida! “Horne” y el estado regulatorio.
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¡Las pasas o la vida! “Horne” y el estado regulatorio.

by Sebastián EliasJulio 16, 2015

Detrás de cada caso judicial hay una historia cuyos personajes dan vida y color a las ocasionalmente algo asépticas sentencias con que nos obsequian los tribunales superiores. En algunos casos, se trata de historias heroicas -es difícil no ver así a los litigantes de algunos de los casos emblemáticos de la “revolución de los derechos civiles”-; en otros, de narrativas más bien tortuosas y poco edificantes -como, podría pensarse, ocurre en numerosos casos penales. Siempre, en última instancia, son de interés porque, por un lado, iluminan aspectos no siempre claros de las sentencias y, por otro, porque se trata de quienes “le ponen el cuerpo” a los casos que construyen nuestro derecho. Son quienes ponen en juego su vida, su libertad o su propiedad en cada instancia de adjudicación.

La historia que se esconde detrás de “Horne v. Department of Agriculture” es típicamente estadounidense y al gusto libertario: una pareja de agricultores californianos que, cansados de la sujeción al brazo largo y opresivo del estado regulatorio aparecido luego del New Deal, defienden su propiedad ante los tribunales, siendo reivindicados finalmente por la intervención de la Suprema Corte. El caso está lleno de vericuetos interesantes relacionados con la tutela constitucional de la propiedad, pero antes de avanzar en algunos de ellos, vale intentar resumir en qué consistía el “brazo largo” estatal y cuál fue el cuestionamiento constitucional central.

Una de las herramientas típicas utilizadas para paliar los efectos de la Gran Depresión fue el inflado artificial de precios mediantes el establecimiento de agencias que restringen la oferta de bienes de acuerdo con una determinación periódica de la oferta y la demanda esperables. En ese espíritu, la “Agricultural Marketing Agreement Act” de 1937 otorgó al Secretario de Agricultura la facultad de establecer y mantener las condiciones de un mercado ordenado para las commodities agrícolas. En el caso, se dictó la “Marketing Order” destinada a regular el mercado de las pasas producidas con uvas cultivadas en California. Esta directiva creó el Comité Administrativo de las Pasas (suena gracioso, pero no es tan original, recuérdese la Junta Nacional de Granos, la ídem de Carnes, etc.). El Comité se integra mayormente por representantes de los productores, pero también de otros sectores vinculados, designados por el Secretario. La “Marketing Order” establece un esquema que, muy sintéticamente, funciona de la siguiente manera: una parte de la producción de pasas puede ser vendido libremente por los productores o distribuidores (tonelaje libre), mientras que otra porción debe ser transferida en propiedad al Comité, para que este decida su destino de acuerdo a su criterio (tonelaje de reserva). Parte de estas pasas son donadas a obras de caridad, otra parte es destinada a programas de comedores escolares, otra es vendida en el exterior o en mercados no competitivos, entre otros destinos. Con su producido, el Comité realiza actividades de promoción de la industria, en particular en materia de exportaciones del producto, y subsidia la exportación de pasas. Si queda un remanente, lo distribuye entre los empacadores. Cada año, el Comité fija el porcentaje de la producción que debe ser reservado, empacado en bins especiales y puesto a su disposición. La finalidad del esquema es beneficiar a productores y distribuidores garantizando un precio interanual parejo y un mercado predecible. Supuestamente, también intenta beneficiar -por esas mismas razones- a los consumidores.

En los años 2002-2003, la porción que el Comité determinó como “tonelaje reservado” fue del 47%; en el año 2003-2004, del 30%. En uno de estos dos ciclos anuales, no hubo resto para repartir. En esos años precisamente, los Horne se negaron a entregar los porcentajes determinados y, al concurrir los camiones del gobierno a retirar lo que era suyo en virtud de la “Marketing Order”, los Horne -en apropiado modo libertario- negaron la entrada a su predio. El Gobierno les aplicó una multa que ascendía aproximadamente a U$S700.000 y que comprendía el valor de mercado de las pasas retenidas y una multa de U$S200.000 por desobedecer la orden de entrega. Como gráficamente lo pusiera Scalia en la audiencia oral en “Horne I”, la alternativa era las pasas o la vida (las pasas o la multa).

Cuando el Gobierno intentó cobrar aquellas sumas, los Horne se defendieron invocando que se trataba de una expropiación sin compensación en violación a la Quinta Enmienda y el caso quedó planteado. El caso, como decía antes, había generado una anterior intervención de la Corte en 2013, sobre una cuestión de jurisdicción que no profundizaré por razones de espacio. En 2015, y habiendo la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito rechazado la defensa de los Horne (la inconstitucionalidad de la multa y la improcedencia de su cobro ante la falta de compensación), las cuestiones de fondo fueron objeto de tratamiento en la Suprema Corte.

Nótese que el esquema regulatorio no es particularmente original, ni desconocido por estos pagos. De hecho, es bastante similar al intento tucumano invalidado en “Hileret” y guarda también analogías con el esquema nacional convalidado en “Inchauspe”. Se asemeja al primero en que aquí, como allá, los impugnantes reclamaban luego de haber operado en un mercado intervenido por la regulación atacada y, presumiblemente, habiéndose beneficiado de ello. Se asemeja al segundo en cuanto en ambos casos se crea una persona jurídica en la que los sujetos regulados tienen participación y que, eventualmente, puede distribuir utilidades entre ellos utilidades que el desarrollo de su misión pudiera generar. Pero vayamos, brevemente, a las cuestiones centrales en juego en la sentencia de la Corte estadounidense. Tres se destacan: los eventuales beneficios que pudieran haber obtenido los Horne debido al precio artificialmente inflado por el esquema cuya constitucionalidad se impugnaba, ¿juegan a la hora de considerar si hay o no una expropiación o lo hacen al momento de estimar la compensación debida? ¿El caso se asemeja más a un supuesto de invasión física de la propiedad o a una expropiación de tipo simplemente regulatorio? ¿Puede el Estado condicionar la autorización para participar de un mercado agrícola a la renuncia a las garantías constitucionales?

Aunque el desarrollo acabado de estos puntos excede largamente el objetivo de esta entrada de blog, vale realizar un somero repaso de la decisión de la Corte. Si bien el caso parece ser un ajustado 5-4 con el ala conservadora defendiendo los derechos de propiedad, lo cierto es que respecto de las cuestiones centrales, el caso es 8-1, con la solitaria (y, a mi juicio, equivocada) disidencia de Sotomayor.

La opinión mayoritaria fue escrita por el Chief Justice Roberts y suscripta por Scalia, Alito, Kennedy y Thomas -este último escribió una breve concurrencia para enfatizar que, dado que las pasas eran entregadas a particulares, no se cumplía tampoco el requisito de “uso público” de los bienes expropiados, de acuerdo con su interpretación restrictiva de ese concepto. Breyer escribió una concurrencia parcial, a la que adhirieron Ginsburg y Kagan.

Los ocho jueces concordaron en que, por un lado, la existencia de eventuales beneficios para los Horne no tenía incidencia alguna en la determinación de si la regulación era expropiatoria y, por otro lado, el hecho de que los propietarios mantuvieran un eventual interés en el resultado de las operaciones del Comité no eludía el deber categórico de pagar compensación. Ello, porque el caso suponía una invasión física de la propiedad de los Horne y no meramente una regulación de sus usos posibles que afectaba su valor. Además, estuvieron de acuerdo en que los eventuales beneficios que los Horne pudieran haber obtenido como consecuencia de la operación del esquema atacado solamente podían ser considerados como un tipo de compensación implícita o en especie, computable a los fines de determinar cuánto -si es que algo- se les debía, mas no alteraban en modo alguno el hecho de que existía una expropiación. También hubo acuerdo respecto de que el Estado no podía condicionar el ingreso al mercado de las pasas a que se renunciara a la garantía constitucional de la propiedad. En ese sentido, vender pasas en el mercado no es, para la mayoría de la Corte Roberts, un beneficio que el Estado concede, por más que pueda regular su funcionamiento.

El punto en que Breyer, Ginsburg y Kagan discrepan de la opinión de la mayoría es el relativo a si existe o no justa compensación en el caso. Estos jueces habrían mandado el caso “on remand” para que la Corte de Apelaciones determinara si los Horne si habían sido compensados, en especie o implícitamente, por la mera operación del esquema regulatorio. La mayoría entiende que eso es innecesario, puesto que el Gobierno ya determinó el valor de mercado de las pasas y ahora no puede desdecirse: se trata del monto de la multa. Además, arguyen, el Estado jamás siquiera insinuó que el esquema regulatorio le brindara beneficios a los Horne por el monto de la multa (punto sobre el que Breyer discrepa).

La disidencia de Sotomayor refleja la postura típica del liberalismo de izquierda norteamericano contemporáneo -al que Samuel Freeman llamara, elogiosamente, “high liberalism”: una concepción delgada de las libertades económicas y del derecho de propiedad y una gran confianza en el Estado regulador. A mi juicio, hay razones para cuestionar algunas de estas asunciones, pero no es el lugar para desarrollar estas ideas.

La discusión es bastante técnica, pero la idea no es aburrir a los generosos lectores de TSLC con detalles de la embarullada jurisprudencia estadounidense en materia de regulaciones expropiatorias. Baste una rápida mención de las posibilidades doctrinarias en juego.

Cuando el Estado invade físicamente la propiedad, de manera total y permanente (“Loretto”), o priva al propietario de todos los usos económicamente viables de su propiedad (“Lucas”), o impone condiciones inconstitucionales para conceder un beneficio (“Nollan”/“Dollan”), se considera que hay una expropiación, sin necesidad de efectuar ningún análisis adicional, y procede la compensación. Son casos de expropiaciones regulatorias “per se” o categóricas. El resto de los casos se juzgan bajo un test de ponderación multifactorial que es relativamente benevolente con el Estado y restringe las posibilidades de procedencia de la indemnización (“Penn Central”).

Sotomayor construye su disidencia sobre la base de una lectura estricta de “Loretto”. A su juicio, la aplicación de este test exige que la regulación “destruya” todos los incidentes posibles de la propiedad. Si subsiste al menos uno, entonces debe aplicarse “Penn Central” (como los Horne no habían hecho ningún argumento bajo “Penn Central”, el punto era abstracto). La disidencia entiende que el interés que los Horne tenían en una eventual distribución de utilidades de la actuación del Comité suponía la subsistencia de un derecho importante dentro del paquete de derechos comprendidos por la propiedad y, ergo, excluía la posibilidad de aplicar “Loretto”. Fustiga a la mayoría por expandir indebidamente el precedente “Loretto”. Esa expansión tendría el costo de generar un test inmanejable para las expropiaciones regulatorias (¿cuándo un interés retenido por el impugnante es suficientemente insignificante -en el caso, la expectativa de los Horne de recibir utilidades, por ejemplo- para generar una expropiación regulatoria per se?), destruyendo la claridad que tenía “Loretto”.

Esa confusión sería suficientemente problemática en cualquier contexto, pero es especialmente perniciosa en el área de los derechos de propiedad. Los propietarios deberían recibir reaseguros respecto de dónde están parados, y el Gobierno necesita saber cuán lejos puede ir sin infringir una regla categórica” (Sotomayor, J., disidencia, p. 11).

Creo que Sotomayor incurre en un error y que su argumento para criticar a la mayoría por su interpretación de “Loretto” corta para los dos lados. En mi opinión, el interés que los Horne tenían en percibir una distribución de utilidades no es un interés propio del derecho expropiado, sino una consecuencia del esquema regulatorio, que podría o no existir, y que solamente debe ser considerado a la hora de evaluar cuánta compensación se debe al expropiado. Si el Estado adquiere el título sobre las pasas, las recibe y dispone de ellas, no parece apropiado entender que no hay una ocupación física de estos productos, por más que exista la posibilidad eventual de recibir alguna suma de dinero. Por otro lado, si propietarios y Gobierno requieren, por igual, reglas claras para operar, la alternativa que propone Sotomayor (aplicar un test de ponderación caso por caso, cuyas múltiples dificultades han sido destacadas reiteradamente por la doctrina de aquel país) difícilmente sea superadora respecto de la posición mayoritaria en “Horne”. Salvo, claro está, que la claridad resulte de la verificación empírica de que, bajo ese test, el Gobierno predeciblemente gana los planteos.

Sotomayor cierra con una pregunta retórica fuerte: ¿por qué la Corte admite la posibilidad de que prohibir la venta de ciertos ítems no constituya una expropiación que genere indemnización mientras que el deber de entregar parte de la producción a un organismo estatal, con la expectativa de recibir algo, sí lo es? ¿Por qué alguien preferiría esa opción? Además, señala que los productores -cuyos representantes constituyen la mayoría del Comité- pueden, si lo desean, deshacerse del “tonelaje de reserva”.

Roberts tiene una respuesta para la primera pregunta: la Constitución se preocupa no solamente de los fines del Gobierno, sino también de los medios para perseguir aquellos fines. Que un fin pueda ser perseguido por un medio y no por otro, nada dice respecto de la corrección de invalidar uno de ellos. La otra pregunta, que la Corte no se formula, tiene que ver con los efectos distributivos de este tipo de arreglos. No faltan las opiniones que afirman que este esquema beneficia a los grandes distribuidores -aquellos que tienen más posibilidades de ser representados en el esquema administrativo en cuestión- y perjudica a los pequeños y medianos productores y distribuidores. A juzgar por el amicus curiae presentado por Sun-Maid Growers of California (empresa que en 2009 controlaba la mayor porción del mercado de pasas empaquetadas para consumo), en defensa del esquema, es posible que esto tenga algún asidero.

David venció a Goliat en el caso. Si esto es la redención de las libertades prometidas por la constitución estadounidense o el desmantelamiento, sin prisa pero sin pausa, de algunas notas centrales del Estado administrativo que naciera con el New Deal, es una cuestión compleja y cuya respuesta, en última instancia, depende de dónde uno esté parado en materia de filosofía constitucional.

 

 

 

Foto: lavidalucida.com